国有城投企业成立后，负债规模通常会快速持续增长，进而形成普遍的“资产结构不佳、经营质效不高、经营性现金流不足、自身造血功能欠缺，严重依赖新增融资还债，债务风险不断增大”的态势。因此，国有城投企业在运行一段时间之后，有必要对债务进行持续科学的去化，从而平缓还债压力，优化债务结构，有效降低债务风险和融资成本，促进企业持续、健康地发展。

一、中央政策研究和企业做法撷例

（一）中央关于债务去化的政策研究

1.政策趋势时间轴

二、国有城投企业债务去化的策略与措施

根据国有城投企业的特点和实际，国有城投企业债务去化的普适性策略有：争取政府支持、建立良性运营机制和管理机制、提高主体信用等级等，并要根据目标找准适合企业的行动发力点。

（一）争取政府大力支持

1.争取政府政策支持

（1）科学监管与授权：明确政府、国资委在企业发展中的角色与作用；对企业董事会和经营层合理授权，提高决策效率和效果；适时实行经理层任期制和契约化管理。

（2）政策倾斜与支持：支持企业经营机制的改革。

2.争取政府资源支持

（1）人力资源支持。（2）注入资产支持：优质的股权和资产的划入、注入。（3）对企业剥离资产的收购。

（二）建立一套运营机制

国有城投企业，要真正建立起自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的良性运营机制。

图2：企业“五自”经营模式示意

1.建立市场化组织与用人机制

按照市场化转型要求，建立起灵活高效的组织，能进能出、能高能低的员工队伍。推行管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出相关制度，分类明确并优化员工市场化退出的标准和渠道，探索建立完善企业内部人才市场，真正按市场化机制运营。

（1）完备组织

①进一步完善企业法人治理结构。

②建立健全母子公司管理和授权制度体系。

（2）配齐人员

①配齐企业经营管理层。

②从强配备子公司领导班子，有序实行职业经理人制度。

2.建立市场化薪酬分配机制

建立收入能增能减、分配与绩效挂钩的薪酬分配机制。

（1）推进全员绩效管理

①优化绩效指标体系：根据部门和岗位特点，制定精准、引导性的绩效指标。

②强力推行绩效考核运作，将考核结果与绩效工资挂钩，实现铁制度、硬执行、真较真、真考核、真兑现。

（2）建立中长期激励机制

要根据企业的内外部环境和条件，建立起适合企业实际的中长期激励机制。

（三）形成一套管理体系

1.优化管理机制

要根据企业的实际状况，建立起适合企业的管理机制。

（1）做简总部。总部不经营或少经营具体业务，而是成为集团的“头脑”即“决策中心、战略管理中心和资本运作中心”等。

（2）通过专业化重组、适配性转型和市场化经营，控股子公司发展成为利润中心和经营中心。

2.建立集中统一的财务管控体系

3.进行PDCA循环

（四）提升一个信用等级

国有城投企业，宜想方设法提升企业主体信用等级。从而：

1.拓宽融资手段。高信用等级的企业，将在债券、债务融资工具、ABS等诸多渠道获得优势。

2.优化融资结构。高信用等级的企业，在标准融资市场获得更大话语权，从而能适时调整并优化其融资结构，减少非标融资比例。

3.降低融资成本。高信用等级的企业，对银行等金融机构的议价能力相对也高，从而助力企业融资成本的下降。据企业预警通统计，安徽区域内AA+级债项的融资成本较AA级债项约下降65bp左右，如果融资金额100亿元，每年将节约直接成本0.65亿元左右。

（五）找准行动发力点

根据国有城投企业的一般特点和实际，笔者认为国有城投企业可以从拓展融资渠道、提升获现能力、增强去化能力、创新去化方式等4个点发力。

1.拓展融资渠道

（1）引入新的股东（战略投资者）

引入新的股东或战略投资者，可以：获得资金流入，提高竞争能力；优化资本结构，改善治理水平；发挥协同效应，增强创新能力；改善产业布局，提升企业价值。

（2）主动对接谋求险资等资金直投

2.提升获现能力

（1）提升经营板块创效创现能力

①增大对爆发力强的板块的投入与重视。

②做强既能促进融资、又能独立创收的业务板块。

③做强做优资源禀赋优势产业。

④加大对有前景板块项目的论证发掘。

（2）提升投资板块收益收现能力

①策划投资金额较高和孵化程度较高项目的上市（并购或IPO）：从而既能实现投资变现，增加现金流入；又能实现投资收益，提振经营成果。

②对已投项目加大赋能、孵化，促进企业快速增长。

③适度增加发展投资规模和项目，增大跑出“独角兽”“瞪羚”的可能。

3.增强去化能力

（1）经营更多金融业务板块。城投企业如果控股、参股越多的金融业务板块，其债务去化手段越多。

（2）壮大企业资产规模。企业宜在最大范围内，寻求并注入增量优质资产。

（3）活化低效无效资产。有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升企业运营管理水平、降低企业负债水平具有重要意义。如土地和厂房的活化使用、代建资产的有序移出、应收款项的清收等。

4.创新去化方式

（1）增资减债（债转股）

（2）以资抵债（债务重组）

（3）卖资偿债（售后回租）

（4）优化债务结构

（5）应收应付的抵消

（6）开发新的融资方式

三、关于企业债务去化的思考

（一）企业债务风险评价

每个企业，首先需要对其债务和融资进行科学分析与评价，找到薄弱节点，才能有针对性地、有效地进行债务去化。

1.评价指标：债务风险系数

为评价企业债务风险，我们设计了债务风险系数作为评价指标。

图7：债务风险系数公式

2.风险等级划分与映射

为直观显示企业债务风险高低，我们以债务风险系数为基础，确立了风险等级划分与映射表。

表3：企业风险等级划分与映射示意表

3.企业债务风险评价的关键步骤

（1）融资能力测算

（2）获取现金能力测算

（3）还本付息金额测算

（4）计算还债压力

（5）计算债务风险系数

（二）城投企业债务去化的原则

1.服从一个大局：满足企业和区域经济发展需要。

2.维持一个水平：债务维持适度水平。

3.守住一个底线：不发生债务违约事件。

（四）债务去化目标指标的合理设定

城投企业，应根据自身条件和内外环境，合理设定债务去化目标，从而使得债务去化的策略和举措能够落地实施并发挥长效机制。我们认为，以下“123”的目标指标可以参考作为共性目标指标。

1.实现1大目标

以保持企业持续发展为目标，实现债务“软”去化。

表4：软去化和硬去化简单比较

图8：2个适度指标示意

3.达成3个比率

通过债务去化策略和举措的落地和效果发挥，企业至少要在债务风险系数、资产负债率和直接融资比例三个指标上有所改善或保持与达到一定水平。

（五）对企业融资成本的控制考核

1.企业融资成本探讨

企业融资成本，是时刻变化的，通常受到三个因素影响：

①市场利率（以LPR为基准）；

②所处区域情况（地区级别、区域债务风险等）；

③企业个别的特定风险（信用等级、规模、经营阶段、经营业务的客户和地区分布、当前和历史经营状况、内控机制、管理人员素质等）。

以市场化程度最高的某省公开债券为例：因企业所处区域行政级别不同，区县级别较省级要高132bp；因债项级别不同（根本上由企业主体信用等级决定），AA级较AAA级要高63bp。

2.对地方政府对企业融资成本控制标准的思考

如某地级市对市属国有企业“超限债务”的界定，不分行政区域级别，统一标准。如银行贷款，为超出同期LPR30%+10bp企业周转便利度。又如债券融资，为超出全省近三个月内同资信和同品种债券发行平均利率。

前文有分析，区县级国有企业，主体信用等级普遍不高（AA级为主），其通过债券融资成本是处于高位区域的，是向下拉全省平均数的，几乎不可能达到“全省近三个月内同资信和同品种债券发行平均利率”。如果为提高债项级别而采取增信措施，但其增信成本一般要超过100bp，甚至还高于AA债项与AAA债项利差的差。

为控制“超限债务”规模和比例，企业新增债务金额受到严重挤压，与企业实际融资需求发生矛盾。企业很难适从和平衡。

因此，建议地方政府从企业融资环境和保持企业发展所必需的资金实际考量，对国有企业融资成本进行分级考核控制。